目前，养老保险关系转移难、接续难是社会关注的焦点。本文对养老保险关系转移难问题进行分析，并提出解决的对策。
面临问题
对劳动力流动形成的养老保险关系转移，原劳动部明文规定，参保人员在同一统筹范围内流动的，只转移养老保险关系和个人账户档案，不转移养老保险基金；跨统筹地区流动时，除转移养老保险关系和个人账户档案外，还应转移个人账户基金。参保人员养老保险关系转移后在不同参保地的缴费年限合并计算，由最后参保地支付养老金待遇。应该说，养老保险关系转移在政策上是明确的，但实际执行过程中却遭遇一些地方“土政策”的门坎和壁垒，造成了养老保险关系转移接续不畅，部分地方已发生参保人员达到退休年龄无法领取养老金的现象。
养老保险关系转移难面临的门坎和壁垒主要有以下情况：一是户籍门坎。一些地方出台政府令或地方性法规，规定持有本地户籍人员才能参加当地养老保险，对非本地户籍参保人员在异地的养老保险关系不予衔接，或对其在异地的实际缴费年限，不认可原有的视同缴费年限。二是缴费门坎。一些地方规定必须在本地实际缴费满1 5年才能办理退休并领取养老金；有的地方要求转入人员补缴一定费用；有的对超过一定年龄的转入人员缴纳超龄费。三是年龄门坎。一些地方限制距退休年龄不足一定年限的人员参保。四是基金转移门坎。一些转出地对转出人员不转或少转基金，转入地则要求原参保地划转不应转移的基金，否则不予接续养老保险关系。上述种种限制，是各地地方利益博弈的结果，发达地区普遍不愿接受外省转入人员的养老保险关系，部分达到退休年龄的人员无法落实养老待遇。欠发达地区普遍不愿接受转回农民工的养老保险关系，大量农民工在参保地退保，导致劳动者权益受损，劳动力流动受阻，社会保险的规范性、严肃性受到严重挑战。
原因分析
造成养老保险关系转移难，表面上看是地方的“土政策”引起，但其深层次的原因反映了现行制度存在缺陷，对转移引起的地方利益变化缺乏调整机制。
现行养老保险存在制度缺陷，不能适应劳动力流动的要求。一是只转个人账户基金的政策规定影响了转入地接受参保人员养老保险关系的积极性。目前养老保险全国统筹远未实现，只转个人账户基金对转入地明显增加了养老保险基金支付压力，转入地难以承受。二是养老保险隐性债务带来的基金支付压力阻碍了养老保险关系转移。由现收现付模式向统账结合模式转换，使养老保险隐性债务显性化，这尤其反映在“中人”的养老金权益上。由于制度转型时未明确养老保险隐性债务的偿付问题，各地养老保险基金支付存在巨大的压力，转入地接受了流动人员“中人”养老保险关系，就意味着承担了转入者的养老保险隐性债务，加大转入地支付压力，因而许多地方“关门上锁”，拒绝关系转移。三是现行养老保险制度缴费门坎高、地区分割、便携性差与农民工流动性强的特点不适应，不适合农民工参保。我国还缺乏一个适合农民工参保的过渡性政策，农民工养老保险关系转移难导致农民工大量退保。
“分灶吃饭”财政体制形成的地方利益，阻碍养老保险关系转移。从上世纪80年代开始，我国逐步形成了“分灶吃饭”的财政体制，上世纪90年代实行“分税制”改革，进一步形成相对固定的地方利益。当统筹地区养老保险基金收不抵支时，同级财政承担养老金发放的兜底责任。劳动力流动导致养老保险关系发生转移时，对参保人承担的养老金责任也随之发生变化，但现行制度对这种责任和利益变化缺乏调整机制。对转入地来说，转入的养老保险有责无利，转入地理性的选择是尽量少转入养老保险关系，以减少基金的支付压力，这导致了养老保险关系转移难。
地区经济发展不平衡，导致人口流动相对集中，部分地区养老压力加大，影响养老保险关系转移。我国幅员辽阔，各地经济发展极不平衡。工资水平和养老金待遇水平差异较大，是吸引劳动力流动的主要原因。城镇职工主要流向东部沿海发达地区，流入人数多，转移资金少，加重发达地区养老保险负担。发达地区认为不公平，在缺乏利益调整机制的情况下，设置了较高的转移门坎。而农民工比较年轻，就业多流向发达地区，在发达地区参保缴费，但其中相当一部分最终要流回中西部地区，由中西部地区承担养老责任，这些劳务输出省也觉得难以承受，普遍不愿接受农民工的养老保险关系。
转移机制构建
解决养老保险转移难的根本途径是实现全国统筹，解决养老保险隐性债务，但这些措施涉及到现行财政体制改革、地方利益格局的调整以及中央与地方养老保险责任划分，是更深层次更难解决的问题，近期难以做到。比较现实的办法是，通过调整现行政策，建立补偿机制，明确各方责任来解决养老保险转移问题。
基本原则。解决养老保险关系转移问题应遵循以下原则：一是坚持就业地与参保地相一致。破除户籍限制，以确立劳动关系为参保缴费的前提，职工在哪里就业，就应在哪里参保。二是最后参保地与待遇支付地相一致。参保人员在最后参保地达到退休年龄，由最后参保地社会保险机构负责支付养老金。三是正常转移与弹性转移相结合。一般情况下，参保人员养老保险关系随就业岗位变化而转移，但对特殊情况的参保人员，可设置限制性的转移条件，由参保地选择决定转移养老保险关系。
调整现行养老保险转移政策。调整养老保险关系转移“只转个人账户资金、不转统筹基金”的政策，重新规定养老保险关系除转移个人账户资金外，还应转移统筹基金，将流动人员在转出地历年统筹基金金额同个人账户资金一并转入就业地的社会保险经办机构，转入地的社会保险经办机构不得拒绝接受。转移前后在各参保地的缴费年限(含视同缴费年限)连续计算。
建立补偿机制，解决“中人”视同缴费年限的资金转移。隐性债务是现行养老保险制度设计形成的，这个历史债务应由国家来承担，因此，视同缴费年限权益资金由中央财政给予补偿。建立全国统一的养老保险权益转移结算中对跨省流动职工养老保险视同缴费年限，按转入地的缴费标准进行结算，由中央财政对跨省流动职工视同缴费年限资金进行补偿，从根本上解决养老保险转移关系带来的地方利益博弈。
设置必要的限制性转移条件。解决养老保险关系转移难，一方面要为劳动力流动创造条件，促进劳动力合理流动；另一方面也要限制趋富养老流动现象，防范养老保险关系转移的道德风险。为此，对特殊群体的养老保险关系转移设置一些限制条件是必要的。从各地的实践来看，接受转移的条件可设为两项：一是规定在转入地必须缴满一定年限方能享受养老金待遇，有的地方规定满15年以上，这个条件过严，可规定最低缴费年限满5年为限；二是转入年龄的限制，可设置为“距退休年龄5年以上”。如不符合以上两个条件的，则继续在原参保地保留社保关系。
明确养老金支付办法。流动参保人员达到退休年龄，符合养老金领取条件的，在最后参保地领取养老金。达不到转入地享受养老金条件的，转回原参保地社会保险经办机构享受养老保险待遇。缴费工资指数以本人在参保地的各年度缴费基数和最后办理退休地的各年度在岗职工平均工资计算，并以此计发基本养老金，通过调整缴费工资指数调整养老金待遇。
完善相关配套改革措施。除建立上述机制外，还需完善相关的配套措施：一是规范经办流程，制定全国统一的养老保险关系转移操作经办规程；二是加强信息系统建设，实现业务经办全国联网，提高经办效率；三是逐步改革户籍制度，使养老保险机制不再受户籍的制约；四是提高立法层次，增加转移政策的权威性，促进养老保险关系转移顺通流畅。 | 
